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Planalto prepara reforma da 2ª instância de BC e CVM por MP

Por: JOTAImprimirVisualizar em PDF

​De uma canetada, o Planalto pretende alterar praticamente toda a forma como agentes do sistema financeiro nacional e do mercado de capitais vão contestar punições administrativas aplicadas administrativamente pelo governo. Foi remetida na semana passada para a Casa Civil uma minuta de Medida Provisória que altera a segunda instância hoje concentrada no Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional, ou Conselhinho.

O texto em debate interno no governo permite que o Banco Central firme acordo de leniência e termos de compromisso ainda na primeira instância, quando os processos correm sob sigilo. Também deixa totalmente nas mãos da autoridade monetária a investigação de condutas anticoncorrenciais eventualmente praticadas por instituições financeiras – como bancos, seguradoras, cooperativas de crédito, entre outros. A investigação de violações de concorrência sempre opôs as equipes do BC e do Conselho Administrativo de Defesa Econômica (Cade).

O Conselhinho, atualmente a última instância administrativa para punições aplicadas pelo BC, pela Comissão de Valores Mobiliários no mercado e pelo Conselho de Controle de Atividades Financeiras (Coaf), poderá perder a sua competência recursal exclusiva. Os agentes que atuam no mercado de capitais, como, por exemplo, corretores de valores mobiliários e auditores independentes, poderão ficar sob a jurisdição de um novo Conselho de Recursos do Mercado de Capitais, segundo o texto em discussão no Palácio do Planalto. 

A composição dos conselhos, no entanto, continuará sendo paritária, com a participação de representantes da sociedade civil, diferentemente da reforma implementada pelo Ministério da Fazenda no Conselho Administrativo de Recursos Fiscais (Carf), depois de vir a tona um esquema de fraudes investigado na operação Zelotes.

"A operação Zelotes no âmbito do CARF não pode indicar que o contencioso administrativo no âmbito do sistema financeiro nacional também necessite de ajustes estruturais com a criação de mais um Conselho", afirma Tiago Severo Gomes, advogado do escritório Pinheiro Neto Advogados e Professor da FGV. "Entre 1985, quando de sua criação, até 2013, o Conselhinho julgou aproximadamente 13 mil recursos. Nos últimos dez anos, menos de 1% dessas decisões tiveram algum desfecho perante o Poder Judiciário. Dois pontos se sobressaem a partir desses números: há ao mesmo tempo uma seara especializada para avaliar assuntos complexos de mercado e menos sobrecarga do Judiciário, que são, coincidentemente e de forma geral, os principais objetivos da origem de ser do contencioso administrativo. Criar mais um órgão colegiado atenderia a que tipo de objetivo?"​

O JOTA procurou o Ministério da Fazenda e o Banco Central, que não se pronunciaram. A CVM, vinculada à Fazenda, enviou três parágrafos por email, argumentando a favor das mudanças previstas na MP:

"Um dos 15 objetivos estratégicos definidos pela CVM, quando da elaboração do Planejamento Estratégico 2013-2023 da entidade, diz respeito aos processos investigativos e sancionadores. Durante debates internos com representantes das mais variadas áreas técnicas da instituição, o aprimoramento ou atualização das penalidades previstas em lei foi um ponto destacado como primordial – tendo em vista que a última atualização das penalidades previstas em lei remonta de 1997.

Neste sentido, e conforme a Autarquia tem comunicado em fóruns de discussão dos quais participa, no final do terceiro trimestre de 2014, a instituição encaminhou ao governo federal proposta de revisão e atualização desses patamares. A CVM está certa de que este projeto é fundamental para fortalecer, efetivamente, a regulação do mercado de capitais brasileiro, em especial, a atividade sancionadora da instituição.

A Autarquia acredita que a atividade de sanção tem que ser vista pela ótica de proteção ao investidor. A CVM entende que as penas aplicadas têm que ser proporcionais à infração cometida, para termos um mercado cada vez mais seguro, no qual o investidor se sinta devidamente protegido. Punições mais rígidas tendem a inibir a prática de irregularidades e, consequentemente, proporcionam um mercado mais seguro".

 

Âmbito penal e efetividade

 

Ao não prever extinção da punibilidade penal, o texto mantém a mesma abordagem da Lei Anticorrupção e pode dificultar acordos de bancos.

"O projeto perde a oportunidade de prever a extinção automática da punibilidade para os fatos reportados ao BACEN que também constituam crimes", avaliou Ana Paula Martinez, do escritório Levy & Salomão. "Se mantido, o texto afugentará as pessoas físicas, que ficariam expostas no campo penal precisamente pelo fato de decidirem colaborar com a autoridade regulatória."

Para Eliana Chimenti, sócia da área de Mercado de Capitais do Machado Meyer Advogados, o fato da CVM poder fazer acordo de leniência com pessoas e empresas representa uma novidade já que, até agora, a comissão só tinha a figura do Termo de Compromisso. Mas lembra que o acordo não vai impedir que o processo vá para a área civil se necessário.

A CVM já usa Termo de Ajuste de Compromisso (TAC). Nesses casos, o investigado apresenta a proposta de TAC, paga uma multa e não ocorre o julgamento do mérito da questão. No Banco Central a prática não existe.

Segundo explica Eduardo Ávila de Castro, sócio da área Financeira do mesmo escritório, a medida traz um alinhamento para o Banco ter uma capacidade investigativa maior e assim descobrir mecanismos que até então não eram possíveis.

"A investigação de ilícitos regulatórios ou administrativos acelera a possibilidade de o Governo fazer algum tipo de fiscalização mais eficaz. Por exemplo, será possível fazer acordos para o jurisdicionado não atrasar o pagamento de multa ou o cumprimento de outra sanção", afirma.

Em relação à criação de um colegiado para julgar recursos para a CVM, eles acreditam que ajudará a desafogar e especializar a área de julgamento de Mercado de Capitais.

Segundo Castro, o fator tempo é ruim para todas as partes e tais medidas correspondem com o esforço do Governo de trazer para o Brasil melhores práticas internacionais e de modernização da legislação.

"Com a morosidade, aquele que acha que está sendo investigado de maneira indevida fica com uma pendência por um tempo muito grande e para o regulador também é uma situação difícil a demora para ter a conclusão de uma questão regulatória. Essas novas medidas não significam prejuízo. Não é o Governo tentando arrecadar mais. Uma boa regulação e investigação são benéficas para punir ou descobrir fatos novos sobre aquilo que não deveria estar acontecendo", afirma.

 

Efetividade


A ideia dessas medidas, para Henrique Filizzola, advogado e sócio do Stocche Forbes, é tentar impor normas mais efetivas ao combate de condutas impróprias e fazer com que o crime não compense.

Sobre o acordo de leniência, Filizzola pondera ser preciso usá-lo de forma correta, mas que na teoria a medida é ótima. Além disso, a própria CVM já está levantando a bandeira de reformas no valor das multas.

Entretanto, a grande questão, para o advogado, é cultural. Ele questiona, por exemplo, até que valor não vai mais compensar para infrator fazer algo ilícito? "A discussão vai muito além da multa, é uma questão cultural. As pessoas seguem uma certa conduta para não ficar isolado no Mercado. Essas medidas vão tentar mudar isso. É preciso impor penas que serão realmente cumpridas e que podem deixar exemplos de penas rígidas para a pessoa pensar duas vezes antes de cometer uma infração", diz.

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