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Concessionárias aeroportuárias e seus terminais de carga

Por: JOTAImprimirVisualizar em PDF

Tem sido comum na rotina de algumas concessionárias de grandes aeroportos brasileiros o recebimento de autuações fiscais por parte da Receita Federal do Brasil ("RFB") em relação a cargas que são supostamente extraviadas nas operações de comércio exterior que ocorrem através dos Terminais de Carga dos aeroportos.

Diante disso, surge a indagação: não seria natural que a responsabilidade por cargas eventualmente extraviadas fosse atribuída ao seu depositário? Sim, se fossem respeitados os limites da legislação para tanto, e é aí que reside a questão.

É corriqueiro, sobretudo em operações de importação, que mercadorias trazidas do exterior sejam simplesmente deixadas de lado após sua chegada ao País. Nestes casos, a legislação aduaneira prevê que após um determinado prazo (que pode variar de acordo com o tipo de recinto alfandegado) resta legalmente configurado o abandono, quando então as mercadorias passam a estar sujeitas à aplicação da pena de perdimento.

A diferença fundamental dos dois momentos é que enquanto não transcorrido o prazo legal para a caracterização do abandono, as mercadorias ainda estão sob o chamado controle aduaneiro (que nada mais é do que o exercício de fiscalização e controle, por parte da RFB, sobre a regularidade das operações de comércio exterior, voltada à defesa da economia e segurança nacional, conforme determina o artigo 237 da CF/88), ao passo que depois da caracterização legal do abandono o controle aduaneiro se encerra e as mercadorias passam a ser depositadas "em nome e ordem do Ministro da Fazenda, como medida acautelatória dos interesses da Fazenda Nacional"1.

Portanto, após a configuração do abandono, há também uma mudança da situação jurídica assumida pelos operadores dos Terminais de Carga: de depositários de carga sob controle aduaneiro, cuja tarifa de armazenagem é paga pelo consignatário a partir da chegada da carga ao País, eles passam a ser meros depositários das mercadorias abandonadas, e o fazem em nome do Ministro da Fazenda, devendo ser remunerados para tanto pela própria União Federal, com recursos advindos do Fundo Especial de Desenvolvimento e Aperfeiçoamento das Atividades de Fiscalização (FUNDAF).

Ocorre que, na prática, não é só o importador ou consignatário da carga trazida ao País que pratica o abandono da carga, mas também a própria RFB, na medida em que não formaliza, no tempo previsto na legislação, o processo de aplicação da pena de perdimento. Ao contrário, a RFB deixa as mercadorias paradas por um longo período de tempo, ocupando assim espaços preciosos nos Terminais de Carga, e ocasionando indiscutível prejuízo às concessionárias – decorrente não só da impossibilidade de utilização do espaço para armazenagem de outras mercadorias (com a consequente remuneração tarifária), mas também do fato de que a União Federal simplesmente não paga aos operadores dos Terminais de Carga os valores devidos pelo depósito, em nome e ordem do Ministro da Fazenda, das mercadorias legalmente já consideradas abandonadas.

O que se verifica é que a RFB aguarda anos para iniciar os procedimentos para a formalização da declaração de abandono das mercadorias, e quando o faz lavra autos de infração milionários contra as concessionárias dos aeroportos, consubstanciando exigências altamente questionáveis, que em sua maioria congregam a aplicação da multa de 100% do valor aduaneiro (como conversão da pena de perdimento pelo abandono), multas pelo suposto extravio, além da exigência dos tributos aduaneiros que incidiriam se as mercadorias tivessem sido nacionalizadas, o que, por vezes, chega a ultrapassar 200% do valor das mercadorias que – frise-se – não foram importadas pelas concessionárias.

A primeira coisa que salta aos olhos é o fato de que a conversão em multa da pena de perdimento pelo abandono da mercadoria é uma penalidade claramente destinada àquele que efetivamente abandonou a mercadoria importada (conduta que só pode ser praticada por quem a importa), e que não deve em hipótese alguma alcançar o depositário da carga importada. Trata-se do princípio da responsabilidade pessoal, pilar do direito penal brasileiro.

Além disso, a legislação aduaneira prevê que as multas por extravio são aplicáveis às mercadorias que estejam sob controle aduaneiro, justamente porque nessa situação o extravio acaba por frustrar a necessidade de fiscalização e o interesse arrecadatório da Fazenda Nacional sobre as mercadorias que seriam submetidas aos procedimentos de importação – o que evidentemente não é o caso das mercadorias já abandonadas, cuja propriedade passa a ser da Fazenda Nacional e sobre as quais, portanto, não há mais interesse fiscalizatório.

Não fosse o bastante, a exigência do pagamento dos tributos que incidiriam na importação em razão do extravio tem natureza indenizatória para a Fazenda Nacional e está sujeita a prazo prescricional específico, que comumente não é observado pela RFB na formalização dessa exigência. Ademais, em vários casos a base de cálculo dos tributos de importação supostamente incidentes sobre as mercadorias extraviadas é apurada por meio de arbitramento, e não raro a forma como tal arbitramento é feita resulta na identificação de valores que não guardam relação com os valores das mercadorias importadas. E, nos casos em que é feita essa exigência de pagamento dos tributos juntamente com a multa de 100% do valor das mercadorias, há uma evidente situação de confisco e falta de proporcionalidade e razoabilidade.

Portanto, a situação vivenciada pelas concessionárias de aeroportos em relação às cargas abandonadas pode ser sintetizada da seguinte forma: de um lado, ficam à espera da União Federal arcar com os valores da armazenagem das mercadorias legalmente consideradas abandonadas (correspondentes a uma fração do valor por quilograma das mercadorias importadas, de acordo com o tempo de armazenagem transcorrido); e de outro, por absoluta desídia da RFB para iniciar os procedimentos aplicáveis às mercadorias abandonadas no tempo adequado, acabam sendo autuadas com exigências fiscais que alcançam, em média, 200% do valor das mercadorias importadas, e com isso violam não só dispositivos legais e constitucionais como também o próprio Acordo Geral sobre Tarifas e Comércio (GATT) da Organização Mundial do Comércio (OMC).

Cabe, portanto, maior atenção das autoridades fiscais para essa situação, sobretudo no atual momento em que o novo Governo Federal promete implementar um extenso programa de concessões e privatizações.

O lado positivo da discussão é que o Conselho Administrativo de Recursos Fiscais (CARF) tem proferido decisões favoráveis aos contribuintes, determinando o cancelamento das autuações ora descritas. Assim, é importante que as concessionárias e os demais operadores de recintos alfandegados que enfrentem autuações fiscais dessa natureza fiquem atentos ao tema, pois embora as exigências alcancem valores muito altos, há um cenário de discussão com boas chances de êxito.

 

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1 artigo 25 do DL nº 1.455/1976

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MAURO BERENHOLC – Sócio de Pinheiro Neto Advogados

LUIZ FERNANDO DALLE LUCHE MACHADO – Advogado no Pinheiro Neto Advogados. Aluno do Mestrado Profissional em Direito Tributário da Escola de Direito de São Paulo da Fundação Getúlio Vargas.

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