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JOTA Inside – O fim do recurso de ofício no âmbito do CRSFN

Por: JOTAImprimirVisualizar em PDF

Em 29 de fevereiro de 2016, dando continuidade às modificações do Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional (CRSFN), foi publicada no Diário Oficial da União a Portaria nº. 68 do Ministério da Fazenda, com o novo regimento interno do Conselhinho.

Algumas transformações gerenciais no órgão tiveram início bem antes disso. Indo direito ao ponto, hoje falaremos do recurso de ofício.

Primeiro, o Decreto nº. 7.277, de 26 de agosto de 2010 eximiu o Presidente do Conselhinho de atuar com relator ou revisor em quaisquer processos. Esse fato permitiu que se pudesse começar a gerir o órgão a partir de uma visão panorâmica e analítica da rotina do colegiado. A partir daí, dois momentos seguintes formaram importantes marcos para um novo diagnóstico consolidado.

O primeiro ocorreu entre os anos de 2012 e 2013 quando o Tribunal de Contas de União (TCU) produziu o Relatório de Levantamento de Fiscalização nº. 540, que resultou no Acórdão nº. 359, de 2013. O segundo marco se deu em 2014 com a divulgação do Relatório de Atividades de 2014, momento em que o Conselhinho incorporou à sua autoanálise dados e considerações feitas pelo TCU.

Mas como são muitos os pontos, vamos falar aqui hoje apenas do fim do recurso de ofício como um dos pontos de preocupação do Ministério da Fazenda para desafogar o órgão.

Nota de rodapé: O que é mesmo recurso de ofício? São recursos interpostos de forma automática nas hipóteses de arquivamento do processo na primeira instância. Não deixa de ser estranho que o órgão que decide absolver tenha que recorrer de sua própria decisão. Afinal, a lógica por trás do recurso é o inconformismo da parte – o que não existe no caso de absolvição: a parte absolvida fica feliz, e o ente administrativo que o julgou assim o fez porque entendia que aquela era a solução correta. Todos satisfeitos com o resultado, portanto. Mas a desconfiança de que a absolvição seja fruto de um eventual conluio entre regulador e regulado (ou de erro do juiz, no caso de crime) fez com que por vezes fosse imposta uma revisão da decisão de arquivamento do processo por um órgão superior, que simplesmente confirmaria que se trata de caso de não-punição. Por isso, há forte tendência na doutrina de se entender que o recurso de ofício não é sequer "recurso", mas condição de validade da decisão absolutória, e por isso o trata como "reexame necessário". Isso nos leva a concluir que se o órgão julgador original funcionar bem, se não for permitida a avaliação de novos fatos, ou principalmente se a decisão for resultado da constatação de que o fato não ocorreu. Ou se ocorreu não é ilícito (materialidade) ou não foi cometido pelo investigado (autoria). A tendência é de que os recursos de ofício sejam improvidos, mantendo-se a decisão de primeira instância.

Pelo Relatório de Atividades do CRSFN de 2014, a justificativa para pôr fim à sua existência seria a correlação entre o baixo índice de reversibilidade das decisões e o custo para a administração pública na reanalise dos processos.

Citamos abaixo o trecho do relatório do próprio CRSFN nesse ponto:

[…] "A baixa reversão pelo Conselho das decisões que absolveram os indiciados em primeira instância pode ser detalhada com os seguintes dados. No ano de 2013, foram julgadas 507 decisões de 1ª instância sujeitas ao recurso de ofício. Dessas, em 497 (98,02%) foi mantido o arquivamento. Outras 4 decisões (0,78%) foram convoladas em multa e 6 (1,12%) foram convoladas em advertência. No ano de 2014, de 470 decisões de arquivamento em primeira instância, houve a manutenção em 448 casos (95,32%), com modificação em 22 dos casos, sendo 9 para advertência, 12 para multa e apenas um para inabilitação. Com base nessas considerações de ordem prática, propôs-se a extinção do recurso de ofício ou, alternativamente, a limitação das hipóteses de seu cabimento." (…)

Essa conclusão foi refletida na redação dada ao artigo 51 do novo regimento interno do Conselhinho, de 29 de fevereiro de 2016, a saber: "Os recursos de ofício das decisões proferidas até 27 de fevereiro de 2016 deverão ser julgados pelo CRSFN, com observância dos prazos e procedimentos previstos neste Regimento Interno."

Isso quer dizer duas coisas: (i) o CRSFN não tem intenção de analisar e julgar processos que tenham sido arquivados em primeira instância administrativa; (ii) mas o estoque remanescente ainda está pendente de julgamento sim.


Há alguma outra forma de o CRSFN não precisar mais analisar recursos de ofício?

A resposta é positiva, sim.

 

De que forma?

É cabível a aplicação analógica ex officio in bonam partem do instituto da "Absolvição Sumária" do Tribunal do Júri, do artigo 415 do Código de Processo Penal (CPP).

Nota de rodapé: O processo administrativo sancionador no âmbito do Sistema Financeiro Nacional (SFN) é híbrido e permite a combinação de institutos do Direito em prol tanto da administração quanto do administrado. Para que essa afirmação fique clara, observe-se o teor do artigo 52 do novo regimento interno do CRSFN: "Aplicam-se, subsidiariamente, a Lei nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999, e, as disposições de caráter exclusivamente processual do Código de Processo Penal, e, não existindo estas, as regras do Código de Processo Civil."​

O artigo 415, do CPP, diz o seguinte: "O juiz, fundamentadamente, absolverá desde logo o acusado, quando: I – provada a inexistência do fato; II – provado não ser ele autor ou partícipe do fato; III – o fato não constituir infração penal; IV – demonstrada causa de isenção de pena ou de exclusão do crime. Parágrafo único. Não se aplica o disposto no inciso IV do caput deste artigo ao caso de inimputabilidade prevista no caput do art. 26 do Decreto-Lei no 2.848, de 7 de dezembro de 1940 – Código Penal, salvo quando esta for a única tese defensiva."

Para essa hipótese, de Absolvição Sumária, o Superior Tribunal de Justiça (STJ), analisando o HC nº. 218.124/PI, acórdão divulgado no dia 30 de novembro de 2015 do Diário de Justiça Eletrônico, decidiu que "com o advento da Lei n. 11.689/08, ampliou-se o rol de hipóteses de absolvição sumária e dela se excluiu a obrigatoriedade do reexame necessário. Assim, tanto a doutrina majoritária quanto a jurisprudência entendem que a mencionada lei revogou tacitamente o art. 574, inciso II, do Código de Processo Penal".

Sendo assim, é juridicamente possível que os recursos de ofício ainda em estoque perante o CRSFN venham a ser inadmitidos e não mais precisem ser analisados e julgados.


Aqui estamos falando de uma decisão de mérito, correto?

Exato!


Ok. Mas e quando o caso for arquivado por um questão prejudicial de mérito, como por exemplo a prescrição da pretensão punitiva?

Bom, ainda que a decisão administrativa conclua pelo arquivamento do processo e se entenda pela incidência da prescrição, como no exemplo, é também juridicamente possível entender-se pela inadmissibilidade do recurso de ofício. Isso desde que das conclusões extraídas da decisão de primeiras instância administrativa sinalizem elementos indiciários e/ou probatórios que, somados, apontem na direção de falta do nexo de causalidade entre a materialidade e autoria da conduta típica.

Para essa afirmação é importante levar em consideração a análise feita pelo Tribunal Regional Federal (TRF) da 1ª Região quando do julgamento da Apelação nº. 0036952-20.2004.4.01.3800, em 13 de janeiro de 2016, quando este revia em sede de ação anulatória decisão proferida pelo próprio Conselhinho.

Na oportunidade, o TRF decidiu que fortes indícios de irregularidades no funcionamento do mercado de valores mobiliários não são suficientes para demonstrar a causalidade de supostos danos.

Daí destacamos o trecho extraído do voto proferido pelo Desembargador Federal João Batista Moreira, em que cita passagem de parecer elaborado pelo atual Ministro do STJ, Ricardo Villas Bôas Cueva, quando exercia a função de Procurador da Fazenda Nacional junto ao CRSFN, a saber: […] "Concluiu-se pela presença de fortes indícios, que, entretanto, não são suficientes para demonstrar a causalidade (atribuída a alguém, especificamente) dos alegados danos. Apropriada, aqui, a transcrição de parecer do então Procurador da Fazenda Nacional (hoje eminente Ministro do STJ) Ricardo Villas Bôas Cuevas, aplicável, mutatis mutandi, à esfera cível: 'Ora, o princípio da causalidade é a pedra de toque de todo o direito punitivo, penal ou administrativo, posto que delimita a punição do injusto às situações em que se possa individualizar uma conduta (causa) e precisar um dano ou um perigo a um bem jurídico (resultado), afastando assim as noções pré-modernas de universalidade do injusto e de indeterminação de seus resultados, mais afeitas a certas concepções de ética que às ordens democráticas de direito contemporâneas. Nestas, a determinação da responsabilidade pessoas só pode ocorrer quando se comprovar uma relação de causalidade baseada na certeza e necessidade' (fl. 1.007)."

De uma forma ou de outra, é de fato o fim do recurso de ofício no âmbito do Conselhinho. Uma medida excelente porque possibilita que a sofisticada estrutura do Conselho (seus membros, presidência, secretaria, etc.) dedique-se aos casos em que efetivamente o sancionamento administrativo mostrou-se necessário.

Nos próximos artigos, falaremos de outras alterações no regimento interno do CRSFN e seus impactos no dia a dia.

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