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Artigo06.03.2018

Novo Memorando de entendimentos entre CADE e BACEN – O fim do conflito?

Por:

Cristianne Saccab Zarzur Chaccur; Marcos Pajolla Garrido

Anexo ao BI nº 2.491

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Uma das mais duradouras discussões envolvendo conflito de competência pode estar perto do fim. Há pelo menos 10 anos, o Conselho Administrativo de Defesa Econômica (CADE) e o Banco Central do Brasil (BACEN) discutem sobre quem teria competência para analisar operações societárias no setor financeiro sob a perspectiva concorrencial. A controvérsia existe por conta de um impasse entre a legislação que trata da defesa da concorrência (inicialmente a Lei no 8.884/94 e, atualmente, a Lei no 12.529/11) e aquela referente ao Sistema Financeiro Nacional (Lei no 4.595/64).

O CADE sempre defendeu que a legislação brasileira de defesa da concorrência não estabelece qualquer exceção quanto aos atos que devem ser notificados para análise, incluindo aqueles envolvendo o sistema financeiro, uma vez atingidos os critérios de notificação. A autarquia não afastava, porém, a competência complementar do BACEN para uma análise regulatória de tais atos. O BACEN, de sua parte, preocupado com a relevância do setor financeiro para a economia, sob o pressuposto da garantia de higidez dos agentes, sempre defendeu sua competência exclusiva para a análise regulatória e concorrencial de atos de concentração envolvendo instituições financeiras.

Nesse contexto, em 2001, por meio do Parecer GM-020, a Advocacia Geral da União (AGU) pronunciou-se no sentido de estabelecer que o BACEN teria competência exclusiva para analisar atos de concentração envolvendo o sistema financeiro nacional. A despeito da publicação desse parecer e sua posterior ratificação pelo então presidente da República, o CADE manteve sua posição de rever atos de concentração envolvendo o setor financeiro, sob o entendimento de que não estaria vinculado ao parecer da AGU, e defendendo a prerrogativa de garantia das condições de concorrência no setor.

Com base nessa interpretação, em 2002 o CADE aplicou multa ao Banco de Crédito Nacional S.A. e ao Banco Bradesco S.A., em razão de não terem notificado à autarquia operação ocorrida entre as instituições financeiras em 1997. Deu-se início, aí, à judicialização do conflito de competência por meio de mandado de segurança impetrado pelos bancos.

A ação foi inicialmente julgada procedente em primeira instância, mas a decisão foi logo em seguida revertida pelo Tribunal Regional Federal da 1ª Região (TRF1) após recurso do CADE. Em seguida, o caso chegou ao Superior Tribunal de Justiça (STJ), que alterou a decisão do TRF, consolidando o entendimento de que a competência para julgar atos de concentração referentes ao sistema financeiro seria exclusiva do BACEN. Diante de novo recurso interposto pelo CADE, o caso ainda aguarda julgamento final pelo Supremo Tribunal Federal (STF).

Ao longo dos anos, inúmeras foram as aproximações e tratativas entre as autoridades para solucionar essa controvérsia. Em agosto de 2017, representantes do CADE e do BACEN se reuniram para formar um Grupo de Trabalho objetivando estudar a concorrência no sistema financeiro. Na ocasião, discussões sobre uma possível parceria entre o CADE e o BACEN se iniciaram.

No último dia 28.2.2018, foi formalizado um Memorando de Entendimentos como reflexo dessa iniciativa. O documento prevê que, além de atuarem em conjunto para promover a elaboração de guias e treinamentos, o BACEN e o CADE cooperarão para garantir a edição de normas de interesse comum.

No que diz respeito à controvérsia envolvendo a competência para análise e julgamento de atos de concentração, acordou-se que as operações envolvendo o sistema financeiro nacional deverão ser notificadas tanto ao CADE quanto ao BACEN, observando ato normativo a ser editado pelas autarquias. Assim, a eficácia dos atos de concentração dessa natureza depende de aprovação de ambas as autoridades.

Contudo, o memorando reserva ao BACEN a prerrogativa de "aprovar unilateralmente atos de concentração envolvendo instituição financeira, sempre que aspectos de natureza prudencial indiquem haver riscos relevantes e iminentes à solidez e à estabilidade do SFN". Nesta hipótese, o BACEN deve notificar o CADE indicando os fundamentos de sua decisão. Essa notificação pelo BACEN não se traduz em isenção da obrigação de notificação do ato ao CADE, mas implica a vinculação do CADE, em sua decisão, à motivação adotada pelo BACEN em sua análise.

O documento prevê ainda que, antes da imposição de penalidades por infrações à ordem econômica relativas ao sistema financeiro nacional, o CADE deverá consultar o BACEN, reforçando a articulação entre as autarquias.

Embora seja importante acompanhar como o acordo será posto em prática, sobretudo considerando aspectos pendentes de regulamentação, é louvável a iniciativa das autoridades de por fim a uma discussão que perdura por mais de uma década, sem dúvida conferindo maior transparência e segurança jurídica aos administrados.

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