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Artigo14.08.2018

Aprimoramento das Regras Sobre Exposições por Cliente no Âmbito do Sistema Financeiro Nacional

Por:

José Luiz Homem de Mello; Raphael Palmieri Salomão

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​No dia 31 de julho de 2018, o Conselho Monetário Nacional (CMN) aprovou a Resolução n° 4.677 (Resolução 4.677/18), introduzindo um novo regime regulatório que aprimora as regras sobre os limites máximos de exposição por cliente e os limites máximos de exposição concentrada a serem observados pelas instituições integrantes do Sistema Financeiro Nacional (SFN). Tais limites encontram-se atualmente disciplinados pela Resolução do CMN n° 2.844, de 28 de junho de 2001 (Resolução 2.844/01).
 
A nova regulamentação traz diversas mudanças relevantes, incorporando à legislação brasileira as recomendações oriundas do documento "Supervisory Framework for Measuring and Controlling Large Exposures", publicado em abril de 2014 pelo Comitê de Basileia para Supervisão Bancária (Comitê de Basiléia)[1].  
 
A medida faz parte do conjunto de ações divulgadas pelo Banco Central do Brasil (Banco Central) no final de 2016, no âmbito do pilar "SFN Mais Eficiente" da Agenda BC+[2], e foi tema de consulta pública realizada no começo deste ano, por meio do Edital n°59/2018[3].
 
Racional e objetivos em restringir grandes exposições 
Em linhas gerais, a regulamentação sobre grandes exposições tem por objetivo assegurar a estabilidade do sistema financeiro, limitando a perda máxima que uma instituição financeira poderia enfrentar no caso da inadimplência repentina de um único cliente ou um grupo de clientes conectados.
 
O estabelecimento de limites de exposição, dessa forma, busca evitar que as instituições financeiras concentrem suas operações em poucos clientes e, com isso, assumam riscos excessivos relacionados à inadimplência inesperada desses clientes. Caso materializados, tais riscos poderiam levar a instituição financeira a enfrentar perdas severas, capazes de até mesmo inviabilizar a sua continuidade.
 
O arcabouço regulatório para controle de grandes exposições, portanto, funciona como uma ferramenta prudencial das autoridades monetárias, estabelecendo obrigações e requisitos a serem cumpridos pelas instituições financeiras de forma preventiva, ou seja, para evitar que perdas inesperadas aconteçam e impactem negativamente as instituições e, consequentemente, todo o sistema financeiro.
 
Trata-se de um instrumento complementar aos requerimentos de capital baseado no risco (risk-based capital standard), uma vez que estes últimos não foram projetados para proteger as instituições financeiras de perdas decorrentes da inadimplência repentina de um único cliente ou grupo de clientes conectados.
 
Adicionalmente, o Comitê de Basileia considera que a regulamentação sobre grandes exposições pode contribuir de outras maneiras para a segurança e a estabilidade do sistema financeiro como um todo. Por exemplo, por meio da imposição de limites mais rígidos para exposições entre instituições financeiras globais sistemicamente importantes, mitiga-se o risco de contágio entre elas. Além disso, tal regulamentação também é vista como um instrumento capaz de fortalecer a supervisão e a regulação do shadow banking[4], especialmente através do tratamento de exposições das instituições financeiras aos ativos subjacentes de fundos de investimento e outros veículos de securitização (look through approach). Tais temas, como veremos, foram devidamente incorporados na nova regulamentação editada pelo CMN.
 
Nesse contexto, as autoridades monetárias brasileiras também aproveitaram a ocasião para adequar a matéria às regras de segmentação do SFN estabelecidas em 2017[5]. Assim, o regime geral sobre limites de exposição previsto na nova norma abrange as instituições de maior porte e perfil de risco mais complexo, enquadradas nos Segmentos 1 a 4 (S1 a S4) do SFN[6]. Por sua vez, as instituições enquadradas no Segmento 5 (S5), ou seja, aquelas de menor porte e com perfil de risco simplificado, devem observar critérios menos complexos para fins de apuração da base de cálculo dos seus limites de exposição[7].
 
A seguir, passaremos a analisar os principais aspectos do novo regime regulatório estabelecido pela Resolução 4.677/18.
 
Escopo de Aplicação
Os limites de exposição estabelecidos na Resolução 4.677/18 devem ser observados por todas as instituições financeiras e demais instituições autorizadas a funcionar pelo Banco Central, com exceção das seguintes entidades, as quais foram expressamente dispensadas de observar o regime previsto na nova resolução: (i) as instituições de pagamento; (ii) os administradores de consórcio; e (iii) as instituições que não estão sujeitas à apuração de Patrimônio de Referência (PR) ou Patrimônio de Referência Simplificado (PRS5)[8]. 
 
O cumprimento dos limites deve ocorrer permanentemente e de forma consolidada, ou seja, considerando todas as instituições integrantes de um mesmo conglomerado prudencial.
 
Limites de Exposição
A Resolução 4.677/18 estabeleceu os seguintes limites de exposição:

14.08_Tabela

Alguns pontos do quadro acima merecem ser destacados.
 
Em primeiro lugar, os novos limites de exposição por cliente e de exposição concentrada para os segmentos S1 a S4 passam a considerar apenas o Nível I do PR, tornando-se mais restritivos que aqueles atualmente previstos na Resolução 2.844/01, que estabelece o mesmo percentual, mas em relação ao total do PR[1].
 
Adicionalmente, foi criada uma nova regra de governança, exigindo a deliberação da administração da instituição financeira quando a assunção de exposição perante um mesmo cliente, apesar de ainda dentro do limite autorizado, passa a aproximar-se deste. 
 
Por fim, foram introduzidas regras sobre exposições entre G-SIFIs[2], devendo ser ressaltado que a nova resolução expressamente diz que tais regras não se aplicam a subsidiárias e filiais brasileiras de instituições estrangeiras listadas como G-SIFI.  
 
Definição de Cliente
Para os fins dos limites estabelecidos no novo normativo, deve ser considerado como cliente toda e qualquer pessoal natural ou jurídica que seja contraparte em exposição da instituição financeira.
 
A nova resolução manteve o conceito de cliente em relação à administração pública previsto no regime anterior. Nesse sentido: (i) a União deve ser tratada como um único cliente, independente das entidades que controla; (ii) as entidades controladas direta ou indiretamente pela União deverão ser tratadas em conjunto, como um único cliente, apenas quando apresentarem relação de dependência econômica entre si; e (iii) os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, cada qual em conjunto com as entidades por eles controladas ou que mantenham relação de dependência econômica, direta ou indiretamente, continuam a ser tratados como um único cliente. Regras similares foram introduzidas para o tratamento de exposições perante governos estrangeiros.
 
Assunto sempre controverso, a determinação de contrapartes conectadas, ou seja, que devem ser consideradas como um único cliente para fins do cálculo dos limites, passa a ter uma disciplina mais detalhada. Os principais conceitos adotados pela nova resolução são os seguintes:
 

  • devem ser consideradas como um único cliente as contrapartes que compartilhem o risco de crédito perante a instituição financeira, nos termos do artigo 22 da Resolução n° 4.557, de 23 de fevereiro de 2017; 
  • tal compartilhamento de risco de crédito ocorre inclusive por meio de relação de controle, verificada na ocorrência de um dos seguintes critérios: propriedade direta ou indireta de mais de 50% do capital votante; acordo de voto que assegure preponderância nas deliberações sociais; poder de eleger ou de destituir a maioria dos administradores; ou preponderância nas decisões de gestão operacional; 
  • adicionalmente, presume-se a existência de compartilhamento do risco de crédito quando uma contraparte individual com montante de exposições igual ou superior a 5% do Nível I do PR da instituição financeira possuir relação de dependência econômica com outras contrapartes; 
  • a relação de dependência econômica ocorre quando dificuldades financeiras em uma contraparte tendem a resultar em dificuldades semelhantes na outra, inclusive aquelas relativas à captação, ao pagamento de obrigações ou à insolvência. A nova regra traz alguns exemplos indicativos da situação de dependência econômica;  
  • em casos excepcionais, a instituição financeira poderá não considerar como um único cliente as contrapartes conectadas por relação de controle ou dependência econômica, desde que devidamente demonstrada a ausência de compartilhamento de risco de crédito. 
     

Por fim, ainda neste tópico, vale mencionar que as regras sobre contrapartes conectadas por dependência econômica indicadas acima aplicam-se apenas aos segmentos S1 a S4. Para as instituições no S5, devem ser consideradas como um único cliente apenas as contrapartes entre as quais se verifique relação de controle.

 
Exposições Consideradas Para Fins Dos Limites
Uma outra alteração relevante no novo regime é que, para o estabelecimento dos limites, passam a ser consideradas todas as exposições das instituições financeiras sujeitas aos requerimentos de capital[3]. Na norma anterior, consideravam-se apenas exposições específicas, tais como operações de crédito, arrendamento mercantil, garantias e derivativos.
 
O novo normativo também lista uma série de exposições que não devem ser consideradas para fins da observância dos limites. Nesse sentido, as instituições financeiras enquadradas no S1 ao S4 devem excluir dos limites, entre outras:
 

  • as exposições à União e governos centrais estrangeiros; 
  • as exposições perante uma contraparte central qualificada (QCCP) decorrentes de operações a serem liquidadas ou compromissos de garantia; 
  • as exposições interbancárias intradia; e 
  • as exposições deduzidas para fins de cálculo do Nível I do PR. 
     

Ademais, as instituições enquadradas no S2, S3 e S4 (mas não as enquadradas no S1) também devem excluir dos seus limites:
 

  • o montante de recursos disponibilizados para repasses interfinanceiros, desde que haja previsão de sub-rogação em caso de insolvência do agente repassador; 
  • as exposições perante emissores de valores mobiliários no caso de colocação primária ou oferta pública de aquisição, durante o prazo de 60 dias contados do encerramento do período de distribuição ou da liquidação da oferta, conforme o caso; 
  • as exposições relativas a depósitos judiciais; e 
  • as exposições relativas a aplicações com prazo de vencimento de até um ano efetuadas na respectiva matriz estrangeira, por subsidiária ou filial brasileira. 
     

Regras similares de exclusão também foram adotadas para o segmento S5.

 
Por fim, para as instituições financeiras enquadradas nos segmentos S1 a S4, a Resolução 4.677/18 admite expressamente, observadas as condições estabelecidas no novo normativo: (i) a compensação de posições vendida e posição comprada relativas aos instrumentos oriundos do mesmo emissor e mantidos na carteira de negociação da instituição (trading book); e (ii) a mitigação do risco de credito da contraparte original por meio da utilização dos mesmos instrumentos mitigadores estabelecidos os requerimentos de capital regulamentar.
 
Exposições Sujeitas a Tratamento Específico
Em linha com as recomendações do Comitê de Basileia, o novo regime brasileiro previsto na Resolução 4.677/18 estabelece tratamento específico para as exposições das instituições financeiras enquadradas no S1 ao S4 associadas a derivativos, covered bonds e cotas de fundo de investimento ou títulos de securitização.
 
No caso específico de exposição relativa a aquisição de cotas de fundos de investimento ou de títulos de securitização, a regulamentação inova ao estabelecer a obrigatoriedade de identificação dos respectivos ativos subjacentes (look through approach), devendo ser reconhecidos como contraparte para fins da apuração dos limites:
 

  • o respectivo fundo de investimento ou o emissor do título de securitização, para os ativos subjacentes cuja participação no fundo ou na estrutura de securitização, proporcionalmente ao montante de cotas ou títulos, for inferior a 0,25% do Nível I do PR da instituição; ou 
  • o emissor do ativo subjacente integrante da carteira do respectivo fundo de investimento ou da respectiva estrutura de securitização, para os ativos subjacentes por ele emitidos cuja participação no fundo ou na estrutura, proporcionalmente ao montante de cotas ou títulos, for igual ou superior a 0,25% do Nível I do PR da instituição. 
     

Adicionalmente ao disposto acima, a instituição financeira deve também reconhecer como contraparte distinta o agente que acarrete risco adicional inerente à aquisição de cotas de fundo de investimento ou títulos de securitização, como por exemplo, o gestor, o administrador ou o provedor de liquidez ou de proteção ao risco de crédito.

 
Reporte de Informações, Ocorrência de Excessos e Diretor Responsável
A nova regulamentação estabelece um regime de reporte de informações relacionadas às grandes exposições das instituições financeiras enquadradas como S1 a S4. Estas deverão encaminhar ao Banco Central, na forma a ser por ele estabelecida, informações relativas: ao cumprimento dos limites; às exposições concentradas e respectivas contrapartes; às exposições totais e respectivas contrapartes cujos valores sejam iguais ou maiores do que 10% do Nível I do PR; e às 20 maiores exposições totais e respectivas contrapartes. 
 
A ocorrência de excesso em relação aos limites previstos na norma implica o impedimento de contratação de novas operações que acarretem a ampliação dos excessos verificados, sendo tal regra aplicável para todos os segmentos. Ademais, no caso de instituições enquadradas no S1 ao S4, deve haver a comunicação imediata da ocorrência ao Banco Central, bem como eventual elaboração de plano de redução do excesso ocorrido. 
 
Ademais, todas as instituições financeiras, independentemente do segmento, deverão indicar diretor responsável pelo cumprimento do disposto na nova Resolução 4.677/18. 
 
Vigência das Novas Regras
Para as instituições enquadradas como S1 e S2, as novas regras passarão a vigorar em 1º de janeiro de 2019, em linha com o recomendado pelo Comitê de Basileia. Para as instituições dos demais segmentos, as novas regras serão aplicadas a partir de 1º de janeiro de 2020.
 
Exposição a Clientes pelo BNDES
O Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) também se sujeitava aos limites de exposição previstos na Resolução 2.844/01, porém, possuía em curso um cronograma de enquadramento próprio. Com o novo regime estabelecido pela Resolução 4.677/18, o CMN aprovou também um novo cronograma de enquadramento para o BNDES, que deverá adequar os seus excessos de exposição gradualmente, até eliminação total em 2027.
 
Comentários Finais
Ao incorporar as recomendações do Comitê de Basileia, a regulamentação brasileira sobre limites de exposições passou a estar aderente aos padrões internacionais, tornando-se mais abrangente e completa. O novo regramento, além de estabelecer limites mais restritivos, também aprimorou os critérios para a mensuração das exposições, a definição de contrapartes conectadas, o reconhecimento de mitigadores de risco de crédito e os reportes do cumprimento dos limites.
 
Ademais, com esse novo regramento, a matéria passa a seguir os padrões e os conceitos já estabelecidos para fins de determinação dos requerimentos de capital regulamentar, com inúmeras referências às resoluções editadas pelo CMN sobre o assunto. Por fim, como parte dos esforços das autoridades monetárias brasileiras para aplicação proporcional das regras prudenciais, foram estabelecidos regimes jurídicos distintos de acordo com a segmentação do SFN.
 
Fica evidente, portanto, as regras sobre limites de exposições ficaram mais complexas, exigindo, para fins de sua interpretação e aplicação, um conhecimento amplo, profundo e sistemático do arcabouço regulatório prudencial.

__________________________________________________________________________________

[1] O material pode ser encontrado em: https://www.bis.org/publ/bcbs283.pdf. O Comitê de Basileia já reconhece há muito tempo a necessidade de as instituições financeiras acompanharem e limitarem o tamanho de suas exposições a um único cliente ou grupo de clientes relacionados. A primeira recomendação sobre o tema data de 1991, tendo sido revisitada diversas vezes ao longo da implementação dos acordos de Basiléia. No entanto, a falta de maiores detalhamentos sobre a forma de implementação dessas regras resultou em uma variação considerável de práticas em todo o mundo. O documento de 2014 busca padronizar e harmonizar a regulamentação nas diversas jurisdições.
[2] A Agenda BC+ é a agenda pública de trabalho do Banco Central, que tem por objetivo revisar questões estruturais do SFN no curto, no médio e no longo prazo. O Pilar “SFN Mais Eficiente” visa, entre outros propósitos: fomentar o crescimento sustentável do SFN; simplificar os procedimentos e regras, adequando-os ao porte e ao perfil das instituições; manter a adequação, o alinhamento e a convergência a padrões internacionais; reduzir o custo de observância; aprimorar o relacionamento das instituições financeiras com clientes e usuários.
[3] O edital e os comentários recebidos podem ser encontrados no seguinte website: https://www3.bcb.gov.br/audpub/DetalharAudienciaPage?3

[4] Sistema de intermediação de crédito que envolve atividades e entidades fora do sistema financeiro tradicional e que, por isso, ficam “a sombra” da regulação e da supervisão das autoridades monetárias.
[5] A Resolução do CMN n° 4.553, de 30 de janeiro de 2017, estabeleceu a segmentação do conjunto de instituições financeiras e demais instituições autorizadas a funcionar pelo Banco Central, estabelecendo a base para aplicação proporcional da regulação prudencial, com o propósito de aumentar a eficiência da intermediação financeira, mantendo a estabilidade do SFN. Por intermédio dessa resolução, as instituições integrantes do SFN foram enquadradas em cinco segmentos, sendo o Segmento 1 (S1) composto pelos bancos de maior porte e perfil de risco mais complexo, e o Segmento 5 (S5) pelas instituições de menor porte e perfil de risco mais simples.
[6] Previsto nos artigos 3 a 18, 24 e 25 da Resolução 4.677/18.
[7] Previsto nos artigos 19 a 25 da Resolução 4.677/18.
[8] Tais como as Sociedades de Crédito ao Microempreendedor e à Empresa de Pequeno Porte.
[9] Existem disposições específicas na nova resolução sobre os limites a serem observados por cooperativas de crédito, os quais não são objeto do presente artigo.
[10] Exposição concentrada é definida como a exposição total a um mesmo cliente com valor igual ou maior que 10% do Nível I do PR, no caso de instituições financeiras enquadradas no S1 a S4, ou 10% do PRS5, no caso das instituições financeiras enquadradas no S5.
[11] O PR de uma instituição financeira é composto pelos Níveis I e II. Assim, ao considerar apenas o Nível I como base de cálculo do novo limite, as novas regras restringem ainda mais o montante de exposições que uma instituição pode manter perante um mesmo cliente.
[12] A lista das G-SIFI é publicada anualmente pelo Conselho de Estabilidade Financeira (Financial Stability Board). A última publicação é de novembro de 2017 e incluir 30 instituições.
[13] Ou seja, exposições consideradas no cálculo da parcela RWACPAD e RWACIRB das instituições financeiras dos segmentos S1 a S4 e da parcela RWARCSimp daquelas do segmento S5.


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